傅宏宇

　　［简介］傅宏宇（1984-），四川成都人，外国语大学院，中外财经法律研究中心副主任，主要研究方向为国际经济法、知识产权法。

　　根据十八届三中全会关于深化财税体制的要求，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，并建立跨年度预算平衡机制。如何在下一步的预算和制度建设中落实以上要求，构建适应新常态的财税制度，在预算性和刚性约束的同时兼顾预算执行的可实现性和可操作性，需要从制度设计和操作实践角度进一步进行研究。比较之下，美国预算法律对预算立法程序以及美国和间的分工合作进行了较为细致的，一方面通过精细的预算立法和全面的制度安排体现了预算的技术性和严谨性，避免了预算制定和执行中的随意性和不确定性，另一方面在制度设计和实施中也展现了充分的灵活性，以适应特定和经济情况下对预算程序及内容进行调整的需要。同时，美国近期预算法修改则了在预算执行中的自动减支机制，以实现跨年度预算平衡。本文对美国预算立法中的跨年度平衡及自动减支机制进行探讨，供我国在预算立法和执行中参考。

　　美国预算案每年由美国制定并提交美国审议。预算案由多卷构成，具体了美国的财政政策目标以及资源分配的重点安排。预算案的焦点在于为当期预算年度制定预算安排。预算案还覆盖了预算年度之后的9个财政年度，以反映当期预算项目的长期影响。预算案同时包括本财政年度的资金状况，以便于将预算案与最近通过的预算相关法案的预算安排进行对比。此外，预算案还包括了最近结束的财政年度有关数据，便于将预算概算与实际决算数据进行对比。

　　在收到预算案后，美国将对预算案进行审议。重点审查预算案的支出规模，以及预算案所反映的美国当期和中长期政策。在程序上，首先通过预算决议，确定的总支出和总收入、财政赤字（或盈余）总量及债务上限。预算决议是当期美国联邦预算的总体框架。此后，各在预算决议的框架内起草拨款法案议案及其他有关开支和收入的授权性法律。通过年度拨款法案对有具体用途的财政支出进行授权，通过拨款法案确定的开支被称为自主性支出。美国每年也会通过订立、修改拨款法案以外的授权性法律对财政支出进行调整，通过拨款法案以外的授权性法律确定的支出被称为强制性支出。而后，在每年4月15日之前需通过一项统一的预算决议。拨款将按照预算决议制定年度拨款法案，通过拨款法案对自主性支出进行安排；其他相关则将根据预算决议修改相应的授权性立法，执行预算决议对强制性支出的安排。

　　预算决议并非法律，但后续的预算立法（如拨款法案以及对涉及强制性支出的法律的修正案）需要得到的批准才可以生效，因此在制定预算决议时，依然需要考虑的意见。某些财政年度里，和正式就减少赤字或平衡预算的方案达成一致，其共识将在当年通过的预算决议以及后续立法中得以体现。

　　作为美国和平衡财政收支、控制财政赤字的核心法律，《1985年平衡预算与赤字控制法案》将美国的财政支出分为两个基本类别——自主性支出和强制性支出。自主性支出约占支出预算的1/3，为的日常运作提供经费，用于支付雇员薪酬及提供机构的其他运行开支。自主性支出受年度拨款法案调整，具体项目的预算额度由拨款法案做出。自主性支出之外的支出称为强制性支出，约占支出预算的2/3。

　　拨款法案一般不直接具体项目的支出数额，而是确定预算授权的自主性支出总额。自主性支出项目的具体支出额度通常由拨款法案实施法律确定。拨款法案实施法律授权某一机构实施具体的自主性支出项目，并同时向该项目提供财政支持。拨款法案实施法律不是对一个自主性支出项目进行拨款的必要条件：即使没有实施法律的授权，或授权已经失效，也有权直接通过拨款法案对特定项目进行拨款。

　　由于《2011年预算控制法案》设定了自主性支出的上限（见下文），预算决议中分配给拨款的，用于自主性支出的金额须与限额一致。拨款将对预算授权的自主性支出目标在其小组间进行分配。对于违反自主性支出分项限额或总限额的拨款法案，将不予审议。

　　美国财政支出中的强制性支出不受年度拨款法案调整，但受授权性法律调整。医疗保险和医疗救助费用、失业保险救济金、农产品价格扶持金均为强制性支出。授权性法律对强制性支出的无须拨款法案授权。

　　预算决议一般包含协调指令，用于调整税收及强制性支出项目，确保财政收入及强制性支出符合预算决议设定的目标。协调指令授权相关通过协调程序对影响财政收入或强制性支出的法律进行修改，这些法律修正案将汇总成为协调法案。协调指令具体了各相关须通过立法达到的收入或支出变动的预期数额，但对哪部法律须进行修改或具体如何修改不做具体。此外，协调指令可以公共债务限额的总变动金额，从而对债务上限做出调整。

　　根据协调指令的和任务分工，相关的将起草协调法案议案。协调法案议案可以修改美国税，调整福利项目的计算方式或申请人的资格条件，或授权机构通过收取费用的方式抵偿支出。协调法案需考虑特定项目支出的中长期财政规划，比如每五年制定一次的美国农业法案所的对涉农项目的联邦经费支持将被纳入协调法案议案进行审议。

　　年度拨款法案以及综合了各项授权性法律的协调法案被用于落实美国和在全面协商预算计划后达成的广泛一致的共识。并不会通过一项统一的年度预算法案，而是通过拨款法案对自主性支出进行，通过协调法案对财政收入及强制性支出进行。通过拨款法案和协调法案的立法工作实现了预算决议的要求，也将预算案的相关需求通过不同的立法进行了具体化、制的体现。

　　《2010年量入为出法案》和《2011年预算控制法案》对包括《1985年平衡预算与紧急赤字控制法案》在内的预算程序性法律进行了重大修改。《2010年量入为出法案》颁布于2010年2月12日，该法案对财政收入和强制性支出进行了，并确立了赤字中性（Deficit Neutrality）原则（即财政平衡原则）。《2011年预算控制法案》颁布于2011年8月2日，该法案对自主性支出进行了，重新设立了每年通过拨款程序的自主性支出的上限。《2011年预算控制法案》还进一步设立了削减财政赤字的目标：该法案设立了削减赤字联合（减赤委），要求该制定议案，以使美国在未来10年至少削减1.2万亿美元的财政赤字。

　　美国预算法律要求机构的支出或发生的债务不得超过通过拨款法案或授权性法律确定的数额，并且只能将资金用于法律的用途。除非法律了特别授权，《1870年反超支法》机构在获得拨款前进行支出或发生债务。此外，该法案要求美国将可使用的预算经费分配给尽量多的行政机构。美国将上述授予了美国管理与预算办公室（OMB）；机构可以请求OMB调整项目间支出预算，对当年资金进行重新分配，以满足特定的需要。

　　在预算执行中，因出现未能预见的情况（如自然灾害等），所需资金有时将多于当期的拨款。此时，可以通过颁布补充拨款法案的方式追加支出。另一方面，可以提议废除或撤销特定款项，减少上年度通过的财政拨款。若提议撤销预算资金，这笔资金将按照OMB批准的分配形式作为推迟使用或待取消的资金。在未获得OMB批准之前，机构不得预算资金。

　　《1985年平衡预算与紧急赤字控制法案》经《2011年预算控制法案》修改后，对2012年至2021年的自主性支出预算设定了上限。《2011年预算控制法案》确立了自主性支出的总体框架，提出了削减1.2万亿美元财政赤字的立法目标，并对10年内的支出上限进行了分解：法案生效后前两年设立分类别上限，此后则设立年度上限。

　　在程序上，法案要求OMB在向提交的报告中提供拨款法案的执行成本预算，报告须在拨款法案通过并批准生效后7天内提交。根据OMB的最终减支报告，如果拨款法案中的自主性支出预算超过了该年度该类别的上限，则必须签发减支指令，按照超支额度扣减该类别中非豁免账户预算经费。

　　《2010年量入为出法案》任何改变财政收入或强制性支出的新立法必须在量入为出的基础上通过。量入为出机制要求一项立法的累积效应不得增加预期的预算内赤字。与自主性支出的预算执行机制不同，量入为出机制不是对未来10年设定的年度性要求，而是永久性要求。量入为出机制最重要的平衡措施是要求一项立法所减少的财政收入必须通过减少强制性支出或增加财政收入进行完全的抵销，而一项立法所增加的强制性支出必须通过减少其他强制性支出或增加财政收入进行完全的抵销。上述量入为出的平衡措施可以立法的累积效应不会增加预期的预算赤字，达成财政的中长期平衡。上述机制中同样包含了自动减支程序。与《2011年预算控制法案》的自主性支出分类别的自动减支机制不同，根据《2010年量入为出法案》，如果强制性支出没有满足量入为出标准，则须进行全面的自动扣减。

　　《2010年量入为出法案》建立了特殊的量入为出记分卡（PAYGO scorecards）规则，对进行自动扣减的强制性支出项目进行记录和统计。财政收入和强制性支出项目的预算情况由OMB记录在两个量入为出记分卡上，分别统计5年期和10年期的收支均值。两院的预算所做的记录（Congress Record）中常常陈述量入为出记分卡规则的预算效果，作为相关立法的重要参考。记录中的相关陈述反映了两院预算对财政收入和强制性支出预算的预期，并体现于预算办公室编制的开支评估报告之中。若因特殊原因未能完成上述预算效果评估，则由OMB确定量入为出规则对相关立法的预算影响，为各提供参考。

　　与公布自主性支出状况的最终减支报告类似，每一年度会期结束以后，OMB将公布该年度量入为出报告，确定强制性支出是否违反了量入为出要求。如果任一量入为出记分卡上该财年项下的总支出超过了总收入，则须签发减支指令，对该记分卡内非豁免的强制性支出项目进行全面扣减，扣减数额须抵消强制性支出的超支数额，以满足的量入为出要求。

　　通过量入为出规则，美国和可以实时单项预算法律的微观运行情况，明确强制性支出项目的总支出规模及中长期预期，进而及时、宏观、全面地掌握预算支出的整体执行情况。作为量入为出规则的保障措施，自动减支机制很大程度上了预算立法和预算执行中的随意性，有效地了美国财政的整体平衡。

　　《2010年量入为出法案》对颁布前的支出不具有溯及力。此外，如果指定某一项强制性支出或财政收入的法律条款为紧急需求条款，则该条款对预算的影响无须满足量入为出规则。规则也不适用于自然出现的强制性支出增加或财政收入减少的情况。例如，社会福利项目（如失业保险）的强制性支出会随着符合申请条件的受益人人数增加而增加；而根据现行法律的，很多社会救济金会根据当期通胀指数进行调整，因此相关的强制性支出会伴随通货膨胀自动增加。这种强制性支出或财政收入的自然变动不需要通过量入为出机制进行平衡。此外，在预算程序中还可以将一些影响财政收入或强制性支出的立法排除于量入为出平衡机制之外。

　　以上实质上豁免了量入为出规则对上述立法的影响。通过自主性支出自动减支机制中的特定项目豁免机制，以及强制性支出量入为出机制中的预算影响归零机制，美国预算立法在自动减支的刚性要求之外保留了预算执行的弹性，以满足当期特定的政策需求。

　　除了自主性支出上限外，《2011年预算控制法案》还对2013年至2021年的减赤任务进行了。OMB需要计算2013至2021各财年的减赤目标。在没有其他立法进行修正的情况下，减赤措施主要包括以下内容：

　　1.对安全类和非安全类支出进行重新定义，对2013年至2021年间每个类别的自主性支出上限进行修正，并每年的自主性支出总上限不变。

　　3. 每年每个类别的减支总额将按比例分配至自主性支出项目和强制性支出项目中，分配比例以自主性预算授权上限和最近的非豁免强制性支出概算基准作为依据。两类支出的减支通过对应的非豁免支出项目的扣减程序完成。

　　综上，美国近期预算相关法律确立了财政平衡原则。《2011年预算控制法案》对自主性支出进行上限控制，的自主性支出不得超过的类别上限或年度上限，否则将依法启动针对自主性支出的自动减支机制，由签发减支指令，对同类别下的非豁免自主性支出项目进行扣减。而《2010年量入为出法案》则要求美国的强制性支出和财政收入需满足量入为出规则，如果违反了该规则，需通过平衡措施整体性地对强制性支出项目进行全面扣减。以上的自动减支机制确保美国和的预算支出不会增加现有的财政赤字。由于巨大的赤字压力，美国还需通过进一步的减赤措施来削减财政赤字，减少财政负担。对此，《2011年预算控制法案》了相应的减赤措施。美国和需同时满足财政平衡原则下的支出控制目标，同时按照OMB确定的年度减赤要求进一步控制支出，以满足大幅削减赤字的长期目标。

　　美国预算立法通过精细的法律和全面的制度安排体现了预算的技术性和严谨性，避免了预算制定和执行中的随意性和不确定性。而另一方面，在看似精致的、刚性的预算法律之中，有意地留下了在解释上和操作上有一定度的空间；在刚性制度之内局部的弹性了美国和有充分的裁量权对预算的制定和执行进行调整，以满足特定情况下的财政需要。允许预算调整的事项往往在立法中通过清单的方式列明，这样可以预算调整裁量权的使用是可预期的、非任意性的，同时也受到相关法律的约束。除在预算法律制度中预留裁量权空间之外，根据经济发展目标和调控需要，美国进一步在预算立法中落实了5年期甚至10年期的政策规划，通过准确的预测并不断地、分析预算立法中的政策规划对当期预算的影响，以及时修法的形式对中长期政策的落实进行科学的调整，有效地了跨年度的预算平衡。

　　金融危机发生之后，美国联邦财政受到了较大的影响。在总结了预算制定和执行中出现的新问题之后，美国确立了财政平衡原则，并提出了减赤的计划。通过《2010年量入为出法案》和《2011年预算控制法案》这两部重要的法案，美国大幅修改了预算法律，以达到财政平衡以及进一步减赤的目标。为进一步预算制定和执行中的随意性导致的预算超支，美国在预算立法中了自动减支机制，包括对自主性支出设定上限、对强制性支出采取量入为出规则进行，如果预算超过了上限或没有满足量入为出规则，则必须签发减支指令，对超支部分执行扣减。从效果上讲，自动减支机制惩罚了美国过度开支的行为，这种机制虽然可以有效地开支，但也可能造成部分财政支持的项目出现经费严重不足的情况。由于美国财政赤字问题已经非常严重，采取自动减支机制是不得已的做法，作为惩罚措施的自动减支机制可以美国和严格遵守预算法律、控制支出总量，并进一步削减赤字。美国的以上做法对支出预算进行了调整和，通过全面地、整体地控制支出规模，以达到保持财政平衡、削减赤字规模的政策目标。

　　十八届三中全会对深化财税体制提出了重点要求，其中，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，同时还需建立跨年度预算平衡机制。为在今后的预算和制度建设中落实以上要求，我们可以参考美国预算立法的模式，在完善预算法律体系的同时，为刚性的预算程序预留出弹性的空间，并引入中长期财政规划在当期预算中的实施机制，以满足跨年度预算平衡的需要。在预算执行中如果出现过度支出的情况，可以借鉴美国的自动减支机制，对相关财政拨款进行整体性扣减，通过对预算超支进行适当的惩罚，为相关方严格依法制定并执行预算提供激励和保障。